Az ún. Sargentini-jelentés az Európai Parlament állásfoglalására irányuló indítványt tartalmaz arra hivatkozva, miszerint az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikke (1) bekezdésének megfelelően meg kell állapítani, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy Magyarország súlyosan megsérti az EUSZ 2. cikkében hivatkozott értékeket.
A Tanácsi határozatra irányuló javaslat - „Az igazságszolgáltatás és más intézmények függetlensége, valamint a bírák jogai” cím alatt szereplő - (19) pontja rögzíti, hogy „a Velencei Bizottság több hiányosságot tárt fel az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvényről és a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvényről szóló, 2012. június 19-én elfogadott véleményében. A GRECO a 2015. március 27-én elfogadott jelentésében sürgette a magyar hatóságokat, hogy tegyenek további lépéseket a visszaélések megelőzése és az ügyészség függetlenségének erősítése érdekében, többek között azzal, hogy megszüntetik a legfőbb ügyész újraválaszthatóságát. A GRECO ezen kívül azt is kérte, hogy a rendes ügyészek elleni fegyelmi eljárások legyenek átláthatóbbak, és az ügyek másik ügyészre történő átosztására szigorúbb jogi kritériumok és indokolási kötelezettségek vonatkozzanak.
I.
Az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportja (GRECO) 2015 márciusi plenáris ülésén elfogadta a korrupció megelőzését a parlamenti képviselők, a bírák és az ügyészek esetében értékelő IV. körös magyar jelentést. Ennek xiv.) ajánlása szerint (a magyar hatóságok) „i) újra mérlegeljék a legfőbb ügyész újraválasztásának a lehetőségét, valamint ii) a magyar hatóságok vizsgálják felül azt a lehetőséget, mely szerint egy kisebbség elérheti azt, hogy a legfőbb ügyész a mandátuma lejártát követően is hivatalban maradjon, azáltal, hogy a Parlamentben megakadályozza a legfőbb ügyész utódjának a megválasztását.”
Az ajánlás teljesítésével kapcsolatban a Belügyminisztérium GRECO-nak küldött válaszában jelezte, hogy „Az ajánlás i) részét tekintve, az Igazságügyi Minisztérium a Legfőbb Ügyészséget bevonva a legfőbb ügyész újraválaszthatóságának lehetőségét megvizsgálta, és az alábbi következtetésre jutott:
Az Alaptörvény által kilenc évre növelt hivatali ideje a legfőbb ügyésznek (korábban 6 év volt) egyrészt a Kúria elnökének megbízatási idejével azonos, másrészt függetleníti a legfőbb ügyész tevékenységét a parlamenti ciklustól. Kiemelendő továbbá, hogy a ciklus időtartama korábban nem alkotmányos szabály volt, hanem a jogalkotó az Ütv.-ben (az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény) rendezte. Tovább erősíti a Kúria elnökével vont párhuzamot, hogy a korábbi szabályokhoz hasonlóan a legfőbb ügyészt a többi közjogi méltósághoz hasonlóan az Országgyűlés választja meg, és a megválasztáshoz szükséges arányt az Alaptörvény szintén a 2010-ben felemelt kétharmados többségben határozta meg. A legfőbb ügyész megválasztásához szükséges többség mértéke részben a függetlenséget, részben a hatalommegosztásos rendszert tekintve is lényeges kérdés.
Az ügyészség alaptörvényi szinten meghatározott feladatának folyamatos ellátása olyan követelmény, amely nem teszi elfogadhatóvá, hogy az ügyészi szervezet hosszú ideig nélkülözze az elsőszámú vezetőjét. Elengedhetetlen, hogy az ügyészség vezetése akkor is teljes felhatalmazáson alapuljon és minden döntés meghozatalára kiterjedjen, ha a legfőbb ügyész megbízatása megszűnik, de nem kerül sor időben új legfőbb ügyész megválasztására. A Kúria elnökéhez hasonlóan a legfőbb ügyészt a többi közjogi méltósághoz hasonlóan az Országgyűlés választja meg, és a megválasztáshoz szükséges arányt az Alaptörvény kétharmados többségben határozta meg. A legfőbb ügyész megválasztásához szükséges többség mértéke részben a függetlenséget, részben a hatalommegosztásos rendszert tekintve is lényeges kérdés. Ezek alapján nem tartjuk indokoltnak a hatályos szabályozás felülvizsgálatát.”
Az ügyészség irányítása és vezetése alkotmányos kötelezettség, amelyet az esetleges átmeneti időszakban is gyakorolni kell. A legfőbb ügyész mandátumát közvetlenül a legfőbb népképviseleti szervtől, az Országgyűléstől kapja, mégpedig széleskörű konszenzussal. Így legitimációja az átmeneti időben is sokkal egyértelműbb, mintha bárki más vezetné helyette a szervezetet, tekintettel arra, hogy másnak parlamenti felhatalmazottsága nincs az ügyészi szervezetben, az ügyészség pedig a magyar alkotmányos szabályok szerint független, és csak az Országgyűlésnek felelős.
A legfőbb ügyész újraválaszthatósága és mandátumának lejárta egyebekben jogalkotási kérdés, amely az Igazságügyi Minisztérium hatáskörébe tartozik.
A GRECO jelentés angol nyelvű szövegében szereplő “re-consider”, illetve “review” ajánlás lényegében a tagállamra bízza, hogy kíván-e az adott területen változtatni. A follow-up report során a tagállamnak elegendő annyit bemutatnia, hogy újragondolta a kérdést és arra a meggyőződésre jutott, hogy annak szabályozásán nem változtat.
Ennek megfelelően a 2017 júniusában elfogadott IV. értékelési kör megfelelőségi jelentése szerint a GRECO elfogadja azt, hogy az ajánlás első felének megfontolása megtörtént és tudomásul veszi a jelenlegi szabályozás változatlanul hagyását, illetve rögzíti, hogy Magyarország az ajánlást részben végrehajtotta.
Megjegyezzük, hogy – mint említésre került - a Kúria elnökét szintén 9 évre választja meg az Országgyűlés kétharmados többséggel és ugyancsak újraválasztható, azonban a GRECO jelentése ezt – a legfőbb ügyészével azonos - kinevezési szabályt nem kifogásolta. Magyarország Alaptörvényének 29. cikke szerint az ügyészség az igazságszolgáltatás közreműködője. A bíróság és az ügyészég szervezetére azonos alkotmányos garanciák vonatkoznak, a két intézmény státusa azonos feltételek melletti működést feltételez. A Jelentés nem közöl olyan szakmai vagy más érvet, amely miatt a két legmagasabb szintű igazságszolgáltatási szerv között jelentős különbséget kellene tenni akár az újraválaszthatóság, akár a mandátum meghosszabbítása miatt.
Azt is megjegyezzük, hogy a jelenlegi szabályozás egyébként sem ellentétes a jogállamiság elvével. A Velencei Bizottság a CDL-AD(2010)040 számú jelentésében (European standards as regards the independence of the judicial system: Part II – The prosecution service) kifejezetten elismeri és jónak tartja azt az európai gyakorlatot, hogy a legfőbb ügyész hosszú, vagy határozatlan időre legyen megválasztva. Bár az újraválaszthatósági kritériumnak nem felel meg a magyar szabályozás, ugyanez elmondható további államokról is (pl. Szlovénia, Macedónia), amelyek esetében e körben a GRECO nem fogalmazott meg ajánlást.
A fentiek alapján a legfőbb ügyész újraválaszthatósága és mandátuma átmeneti meghosszabbodása vonatkozásában megállapítható, hogy a legfőbb ügyész mandátumát közvetlenül a legfőbb népképviseleti szervtől, az Országgyűléstől kapja, mégpedig széleskörű konszenzussal. Így legitimációja vitathatatlan és az esetleges átmeneti időszakban is sokkal egyértelműbb, mintha bárki más látná el az ügyészség vezetését.
A legfőbb ügyész kinevezésének feltételei és újraválaszthatósága azonos a Kúria elnöke esetében megállapított szabályokkal, melyeket a GRECO jelentése sem kifogásolt. Magyarország Alaptörvénye alapján a bíróság és az ügyészég szervezetére azonos alkotmányos garanciák vonatkoznak, a két intézmény státusa azonos feltételek melletti működést feltételez, ezért a két legmagasabb szintű igazságszolgáltatási szerv között a különbségtétel nem is lenne indokolt.
A legfőbb ügyész mandátumának időtartama és újraválaszthatósága nemzetközi összehasonlítás alapján is megfelel a jogállamiság által támasztott követelményeknek.
A 2017 júniusában elfogadott IV. értékelési kör megfelelőségi jelentése szerint a GRECO elfogadta azt, hogy a fentiekkel kapcsolatos ajánlás megfontolása megtörtént és tudomásul vette a jelenlegi szabályozás változatlanul hagyását.
II.
A Velencei Bizottság a 2012. június 15-16-án tartott 91. plenáris ülésén elfogadott CDL-AD(2012)008 számú véleményében észrevételeket tett a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Üjt.) kapcsán. Ennek során a fegyelmi eljárások vonatkozásában azt az álláspontot fogalmazta meg, miszerint a fegyelmi felelősségre vonásról nem dönthet a felettes ügyész, aki így egyszerre vádló és bíró. A vélemény szerint a fegyelmi ügyek eldöntésére sokkal alkalmasabb volna az ügyészi tanács valamilyen formája.
A GRECO IV. körös jelentésének xvii.) számú ajánlása szerint a fegyelmi eljárásokat az ügyészi szervezet közvetlen hierarchikus struktúráján kívül kell lefolytatni, úgy, hogy azok transzparenciáját és számonkérhetőségét erősíteni kell.
A Velencei Bizottság véleménye elsősorban az eljárás precízionálását tartotta szükségesnek abban a tekintetben, hogy a tényfeltáró és a döntéshozó szerep egymástól távolodjon el.
Az Üjt. 88.§ (1) bekezdése szerint „A fegyelmi jogkör gyakorlója köteles a tényállás megállapításához szükséges valamennyi körülményt tisztázni. Ennek érdekében meghallgatja az eljárás alá vont ügyészt, tanúkat hallgathat meg, szakértő közreműködését veheti igénybe, s egyéb bizonyítást végezhet.” A (2) bekezdés szerint a fegyelmi jogkör gyakorlója a fegyelmi vétség kivizsgálásával fegyelmi biztost bízhat meg. Ilyen esetben is köteles azonban az eljárás alá vont ügyészt meghallgatni. Fegyelmi biztos nem lehet az eljárás alá vont ügyész irányítása (felügyelete) alá tartozó ügyészségi alkalmazott.
A rendelkezés nem zárja ki azt, hogy a tényállás tisztázásának „felügyeletét”, a bizonyítékok beszerzésének tisztaságát egy külső testület ellenőrizze. Ezáltal bár formailag a fegyelmi jogkör gyakorlója gyűjti össze a bizonyítékokat, mégis „nyilvános” bizonyítási eljárást folytat le, amely elejét veszi annak, hogy „inkvizitórius” legyen az eljárás. Ez gyakorlatilag egyenértékű lenne azzal, ha a fegyelmi biztos eljárása minden fegyelmi eljárásban kötelezővé válna és ezáltal lenne biztosítva a „nyomozói/vádlói” és a „bírói” pozíció elkülönülése.
Magyarország Ügyészsége ezért 2015. április 7. napján – a GRECO és a Velencei Bizottság véleményére is figyelemmel – az Üjt. módosítására tett javaslatot az Igazságügyi Minisztériumnak. E szerint a fegyelmi jogkör gyakorlójának fegyelmi biztos megbízására nem csupán lehetősége, hanem minden fegyelmi eljárásban kötelezettsége lett volna. Az Üjt. 93.§-ának tervezett módosítása szerint a fegyelmi biztos az általa lefolytatott fegyelmi eljárást követően az eljárás iratait az érdemi fegyelmi döntésre vonatkozó javaslatával küldte volna meg az ügyészi tanácsnak, amely írásbeli véleményét öt napon belül közölte volna a fegyelmi jogkör gyakorlójával. A fegyelmi jogkör gyakorlója ezen vélemény birtokában dönthetett volna a fegyelmi büntetés kiszabásáról vagy a fegyelmi eljárás megszüntetéséről.
A fegyelmi biztos megbízásának minden fegyelmi eljárásban kötelezővé tétele által biztosítva lett volna a „nyomozói/vádlói” és a „bírói” pozíció elkülönülése. Ezen túlmenően az ügyészi tanács bevonásával a fegyelmi jogkör gyakorlójától elkülönült szereplő jelent volna meg a fegyelmi eljárásban, amely a tényállás tisztázásának módját, a bizonyítékok beszerzésének törvényességét és a tervezett fegyelmi döntés indokoltságát ellenőrizhette volna.
Az Igazságügyi Minisztérium 2015. április 20. napján kelt levelében arról tájékoztatta a Legfőbb Ügyészséget, hogy az ügyészség javaslatai a minisztérium igazságügyi tárgyú törvénymódosításokról szóló előterjesztésébe történő beépítésére nem kerülhetett sor, tekintettel arra, hogy a javaslatok több terület átfogó vizsgálatát, illetve a módosítások indokainak részletes áttekintését igénylik.
Ezt követően az ügyészség 2017 februárjában, majd 2018 júniusában az Üjt. 88.§-ának olyan módosítására tett javaslatot az Igazságügyi Minisztérium felé, mely szerint a fegyelmi jogkör gyakorlójának fegyelmi biztos kijelölése minden fegyelmi eljárásban kötelező lenne.
2016 májusában a Legfőbb Ügyészség főügyészeknek tartott továbbképzés alkalmával elvárásként fogalmazta meg, hogy a fegyelmi jogkört gyakorló főügyészek az Üjt.-ben biztosított lehetőséggel élve valamennyi fegyelmi eljárásban jelöljenek ki fegyelmi biztost.
Megállapítható, hogy a GRECO ajánlásának végrehajtása egyebekben jogalkotási kérdés, amely az Igazságügyi Minisztérium hatáskörébe tartozik, azonban a törvénymódosítás érdekében az ügyészség aktív, kezdeményező szerepet játszik.
A IV. körös megfelelőségi jelentés a xvii.) ajánlás kapcsán azt rögzítette, hogy Magyarország az ajánlást nem hajtotta végre, mivel az a felettes ügyész fegyelmi eljárásból történő kizárását írja elő egy az átláthatóságot és elszámoltathatóságot erősítő eljárás keretében.
Hangsúlyozni kell azonban, hogy a fegyelmi eljárások jelenlegi törvényi szabályozása szerint lehetőség nyílik elfogultsági kifogás előterjesztésére azzal a személlyel szemben, akitől az eljárásban elfogulatlan részvétel nem várható el, ami megfelelő garancia a pártatlan eljárás lefolytatására. Az eljárás alá vont ügyész képviseletével a fegyelmi jogkör gyakorlójánál alacsonyabb munkakört betöltő ügyészt vagy ügyvédet bízhat meg. Az ügyész kérelmére a fegyelmi eljárás során az ügyészségen működő munkavállalói érdekképviseleti szerv részvételét, illetve képviseleti jogának gyakorlását biztosítani kell. Ezen túlmenően a fegyelmi eljárások jogorvoslati rendszerében külső kontrollként jelentkezik valamennyi fegyelmi döntés esetében a bírósági felülvizsgálat lehetősége, melynek során akár a fegyelmi jogkör gyakorlójának határozatával ellentétes tartalmú döntés is születhet. Mindezek alapján látható, hogy a fegyelmi eljárások során nem egyszemélyi, önkényes, hanem átlátható döntések meghozatalára kerül sor.
A fegyelmi eljárások gyakorlati tapasztalatai is alátámasztják, hogy a jelenlegi szabályozás megfelelően biztosítja a garanciális jogok érvényesülését, az ügyészségen indított fegyelmi eljárásokban törvényes és megalapozott döntések születnek.
Ezt igazolja, hogy az elmúlt öt évben (2013 és 2017 között) ügyészekkel szemben 40 esetben került sor fegyelmi büntetés kiszabására (hivatali kötelesség vétkes megszegése miatt 34, hivatás tekintélyét sértő magatartás miatt 4, míg mindkét okra alapozva 2 ügyben). Ebből mindössze 1 esetben élt kifogással az eljárás alá vont ügyész a fegyelmi büntetést kiszabó határozat ellen. A kifogást a legfőbb ügyész elutasította. A legfőbb ügyész fegyelmi büntetést kiszabó határozata ellen 4 esetben élt keresettel a fegyelmi büntetéssel sújtott ügyész. A bíróság a keresetnek jogerősen 1 esetben adott helyt, mivel a kiszabott fegyelmi büntetést aránytalanul súlyosnak tartotta. A többi 3 esetben a keresetet elutasította.
2013 és 2017 között írásbeli figyelmeztetés alkalmazására ugyancsak 40 alkalommal került sor (hivatali kötelesség vétkes megszegése miatt 35, hivatás tekintélyét sértő magatartás miatt 3, míg mindkét okra alapozva 2 ügyben). Ezen döntés ellen az érintett ügyészek 3 alkalommal nyújtottak be kifogást, melyek közül a legfőbb ügyész 2 jogorvoslati kérelemnek helyt adott, egyet elutasított. Kereset benyújtására nem került sor.
A fentiek alapján az ügyészség vonatkozásában a Sargentini-jelentésben rögzítettekkel szemben megállapítható, hogy a fegyelmi eljárások szabályozása – egyebek mellett a képviselethez való jogosultság és a jogorvoslati rendszer, ezen belül is a külső kontrollként jelentkező bírósági felülvizsgálat lehetőségére figyelemmel - törvényes és megalapozott, átlátható döntések meghozatalát teszi lehetővé, amit a gyakorlati tapasztalatok is alátámasztanak. Az ügyészség mindemellett kezdeményező szerepet játszott a vonatkozó jogszabályok esetleges módosításában, ami a jogalkotó feladata.
III.
A Velencei Bizottság véleményében szerepelt annak igénye, miszerint rögzíteni kell azokat a kritériumokat, amelyek mellett a felettes ügyész az ügy elintézésére más ügyészt jelölhet ki.
A Velencei Bizottság kifejtette, hogy „32. Az Ütv. 13. § (1) bekezdése szerint a felettes ügyész az alárendelt ügyészektől bármely ügy elintézését saját hatáskörébe vonhatja, illetve az ügy elintézésére más – alárendelt – ügyészt jelölhet ki. Azonban a törvény nem határoz meg semmilyen kritériumot, amelyek alapján az ügyek elvonására sor kerülhet. Ilyen kritériumok hiányában az ügyek elvonása önkényes lehet. Az alárendelt ügyészek nem függetlenek, hanem tevékenységüket a legfőbb ügyész felhatalmazása alapján látják el. Mindazonáltal az ügyek feltétel nélküli elvonásával vissza is lehet élni oly módon, hogy olyan ügyészt jelölnek ki, aki inkább hajlandó jogellenes utasításnak engedelmeskedni. Természetesen erre a normál gyakorlatban nem kerül sor, de a jognak garanciákat kell biztosítani a visszaélések lehetőségével szemben is. Ezért meg kell határozni az ügyelvonás kritériumrendszerét.”
A GRECO jelentése észrevételezte, hogy az ügyek egyik ügyészről másikra szignálása korrupciós veszélyt jelent, ezért xv.) ajánlásában javasolta, hogy „az ügyek alárendelt ügyésztől történő átvétele szigorú kritériumok alapján, a vonatkozó döntés írásbeli indoklása mellett történjen.”
A GRECO ajánlásnak való megfelelés érdekében módosítottuk az ügyészség szervezetéről és működéséről szóló 12/2012. (VI. 8.) LÜ utasítást, amely kiegészült egy új, 60/A §-al. A 60/A. § (2) bekezdésének értelmében a büntető vagy közjogi szakági irat átszignálása esetén - a papíralapú ügyiratok között - rögzíteni kell az átszignálás rövid indokát. Az új szakasz 2015. május 1. napjától hatályos. Ezen intézkedést a GRECO is üdvözölte, azonban a IV. körös megfelelőségi jelentés a xv.) ajánlása kapcsán azt is rögzítette, miszerint a magyar hatóságok tájékoztatása nem utal arra, hogy az önkényes döntések elkerülése érdekében szigorú kritériumokat vezettek volna be, ezért a GRECO azt állapította meg, hogy Magyarország az ajánlást részben hajtotta végre.
Az Európa Tanács Rec(2000)19. számú ajánlásában is leszögezte, hogy többféle ügyészségi szervezeti modell van. A nem magisztrátusi rendszerben működő más európai ügyészségekhez hasonlóan a magyar ügyészség is hierarchikus felépítésű. Ezen szervezetekben az ügyek átszignálása a szokásos ügymenet része. A törvényes bíróhoz való joghoz hasonló jogosultság az ügyész vonatkozásában nem áll fenn, nem garanciális jog.
Eltérően a bíróságoktól, a magyar ügyészi szervezetben a vezető ügyészek gyakorolják a végső döntések tekintetében a kiadmányozási jogot és viselik értük a felelősséget, a beosztott ügyészek csak előkészítik azokat. A döntések tartalma mellett annak a biztosításáért, hogy egy szervezeti egység megfelelően, törvényesen és időszerűen működjön, a vezető ügyész felel. Így az, hogy a döntést ki készíti elő, igazgatási kérdésnek minősül, hiszen akár leterheltség, akár szabadság vagy betegállomány esetén is garantálni kell az ügymenet folyamatosságát. Mindemellett a beosztott ügyész is bármikor kérheti az ügy átszignálását, továbbá a büntetőeljárásról szóló törvény is pontosan meghatározza, hogy melyek azok a jogszabályi esetek, mikor az adott ügyész, ügyészség kizárt az eljárásából. Ennek egyik esete, ha a pártatlan eljárás valamilyen okból nem valósulna meg.
Az ügyek szignálásának írásbeli formája van, amely minden ügyirat részét képezi. Az ügyészségen működő elektronikus iratkezelés is külön dokumentálja az ügyek szignálását, így az nyomon követhető, transzparens. Ennek normatív szabályozását az ügyészi szervezet iratkezelési szabályzatának bevezetéséről szóló 6/1998. (ÜK. 1999/1.) LÜ utasítás tartalmazza.
A fentiek alapján az ügyészség vonatkozásában a Sargentini-jelentésben rögzítettekkel kapcsolatban megállapítható, hogy az ügyek átszignálása körében az ügyészség a belső szabályozás szükséges módosítását elvégezte. Más európai ügyészségekhez hasonlóan a magyar ügyészség is hierarchikus felépítésű, melyekben az átszignálás a szokásos ügymenet része. A törvényes bíróhoz való joghoz hasonló jogosultság az ügyész vonatkozásában nem áll fenn, nem garanciális jog. A hatályos jogszabályi környezet - különös tekintettel az Üjt. rendelkezéseire – az ügyek átszignálása körében is megfelel az Európa Tanács ajánlásainak, illetve a jogállamiság követelményeinek.